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发布日期:2012-07-13    文章来源:互联网
【出处】正义网
【关键词】立案监督
【写作年份】2011年


【正文】

立案监督是指检察机关履行法律监督职能的一项重要内容,既反映了依法治国的内在要求,也体现了现代民主法治的最高追求。从实践来看,检察机关履行这一职能,对于减少和遏制有案不立、有罪不究、以罚代刑等执法不严的问题,及保护当事人的合法权益方面发挥了积极的作用。但不可否认的是,由于立法的不完备、部分落后的历史文化传统和人为因素等各种原因的影响,导致立案监督不畅、质量不高、效果欠佳,致使检察机关在具体操作时难以达到预期应有的法律效果。本文试图对我国立法中有关立案监督的规定进行浅要探析,并试图从中寻找相关对策。

一、我国立案监督的立法规定

关于立案监督,我国宪法和刑法均对此作出了相关规定。我国宪法第一百二十九条规定:中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。这是对立案监督原则性、普遍性和宏观性的立法规定。我国刑事诉讼法第八十七条规定:人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的,或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查,向人民检察院提出的,人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的,应当通知公安机关立案,公安机关接到通知后应当立案。这是对立案监督较为具体的规定。

对于公安机关接到立案通知后仍不立案的,应当如何处理,“六部委”《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》中指出:“人民检察院通知公安机关立案的,公安机关在收到《通知立案书》后,应当在十五日内决定立案,并将立案决定书送达人民检察院。在上述时限内不予立案的,人民检察院应当发出纠正违法通知书予以纠正。公安机关仍不予纠正的,报上一级检察机关商同级公安机关处理,或者报告同级人大常委会。”

这一系列的法律规定,较好的落实了公检法三家分工负责、相互配合、相互制约的原则,有力的推动了我国检察机关立案监督工作的顺利开展。

二、我国当前立案监督存在的问题

不可否认,由于当时客观环境、认知水平乃至指导思想等限制,我国法律关于立案监督的规定并非十分科学合理,这也给立案监督实践带来了一些难题。

(一)监督对象不完整

我国刑事立案权由公安机关、检察机关和法院三家行使,公安机关享有普通刑事案件的立案管辖权,检察机关享有国家工作人员职务犯罪的立案管辖权,法院享有自诉案件的立案管辖权。而我国刑事诉讼法关于立案监督的对象仅限于公安机关,而未设置对其他刑事立案主体的进行立案监督的法律条文。

关于对检察机关自侦案件的立案监督只有最高人民检察院的刑事诉讼规则有所规定,该规则第三百七十九条规定:人民检察院审查逮捕部门或者审查起诉部门发现本院侦查部门对应当立案侦查的案件不报请立案侦查的,应当建议侦查部门报请立案侦查,建议不被采纳的,应当报请检察长决定。然而由于系同一检察机关内部的自我监督,且这一规定由于未上升到立法的高度故效力并不是很高,从而导致检察机关对自侦案件的立案监督并未取得预期效果。

人民法院享有对刑事自诉案件的立案管辖权,如果人民法院对应当立案的自诉案件而并未立案,应当如何处理,刑事诉讼法并未作出明确规定,导致不能很好的维护公民的合法权益。立案监督是检察机关对刑事立案主体的立案行为是否合法实施的法律监督,由于人民法院是刑事自诉案件的立案主体,所以对人民法院的立案监督是人民检察院立案监督职责的应有之意。

(二)监督范围界定不完备

1、《刑事诉讼法》仅规定了对“应当立案而不立案侦查”的立案监督,并未就“不应当立案而立案侦查”的立案监督作出规定。在实践中,某些司法机关受利益驱动,超管辖范围立案,对不应由本部门立案的案件违法立案侦查。监督范围界定不全,易形成立案监督的空白地带。因此,明确人民检察院对刑事立案主体的“不应当立案侦查而立案侦查”及其他刑事立案活动中的违法行为的立案监督权迫在眉睫。

2、此外,立案监督的范围应当不仅局限于对应不应当立案的法律监督,还包括对刑事立案程序是否规范、立案决定是否合法的法律监督。在提倡建立法治国家的今天,程序与实体同样重要。立案监督不应当仅限于对立案或不立案决定是否合法进行监督,还应当就立案程序是否合法规范进行监督。在实践中尤其要重点抓好下列案件:(1)刑事立案主体接到报案或者发现犯罪事实、犯罪嫌疑人,没有作出刑事立案决定的。(2)刑事立案主体把应当追究刑事责任的案件以治安处罚案件立案或者处理。(3)刑事立案主体刑事立案后发现不应对犯罪嫌疑人追究刑事责任的,本应当撤销案件却转治安处罚或者劳动教养处理的。(4)检察机关发现正在被执行刑罚的罪犯,在判决宣告以前还有其他犯罪公安机关应当立案侦查而不立案侦查的。(5)被害人有证据证明的轻微刑事案件,因证据不足被驳回自诉或人民法院认为被告人可能判处三年以上有期徒刑,移交公安机关处理,公安机关应当立案侦查而不立案侦查的。(6)人民法院对公民提出的自诉案件以不属于自诉案件为理由不予立案,而公安机关又以自诉案件归法院受理为由不予受理的。

3、我国司法界和学术界大都认为检察机关的立案监督范围仅限于刑事案件,而对民事行政案件的立案监督被排除在外,我国法律也未对此类案件的立案监督作出具体明确的规定。笔者认为,对民事行政案件的立案监督也应当纳入检察机关监督范围。也许有人会认为这将会干扰公民自愿行使民事行政纠纷诉权的精神,笔者并不以为然。因为检察机关对民事行政案件的立案监督对象并非公民而是法院,当法院应当立案受理而不立案或无立案管辖权却擅自立案的,应当由检察机关对之进行立案监督,因为检察机关作为专门的法律监督机关,自然应该具备这一职能。实践中,法院应当立案受理却不予立案的案件多见于行政诉讼中,某些法院碍于部分行政机关的压力,对应当由其受理的行政案件借故不予受理,使公民或其他单位的合法权益得不到很好的保护。法院超管辖立案的案件多见于民事诉讼中,某些法院由于受利益驱动,对不应当立案受理的案件而予以立案。当然,民事行政诉讼中当事人有权对法院的管辖权提出异议,并可就法院作出的裁定进行上诉,但这只是法院系统内部监督,缺乏有效的外部监督,检察机关应当对这一盲点负起专门监督职责。

(三)监督方式的力度不强

从刑事诉讼法第八十七条可以看出,检察机关对公安机关立案监督的手段主要有发纠正违法通知书或检察建议,此类措施偏软,对公安机关并无较强的约束力,导致检察机关立案监督力度不强,达不到应有的效果。

关于对公安机关接到立案通知书后仍不立案的处理,如前文所述,六部委也做出了相关的规定,但该规定也并非十分完善,例如,上一级检察机关商同级公安机关处理的时限,以及上一级仍不能达成共识的处理办法等均没有规定。现行法律也没有赋予检察院一定的立案监督处分权和追究有关人员法律责任的权力,导致检察机关在此情形下束手无策,成为开展立案监督工作的一个“盲点”。

三、相关对策

(一)进一步完善有关立案监督的立法,使立案监督的有关法律规定更科学,更具可执行性。首先,应当将立案监督的对象和范围扩大,将法院也列为立案监督的对象,对检察机关自侦部门的立案监督活动也应以专门的法律条文予以规定,当然,本级检察机关不应当对自身侦查的案件行使立案监督权,而应当由上一级检察机关行使,以便使监督发挥较好的效果。其次,应当扩大立案监督的范围,将不应当立案而立案的行为,和法院对民事行政案件的立案受理活动也纳入立案监督的范围,当然在设计对民事行政立案监督制度时,应当避免损害法院审判权和公民诉权的独立行使。

(二)要克服检察机关立案监督方式的软化,使立案监督工作真正落到实处,就必须通过立法赋予检察机关既有强制力保障,又有具体操作规程可遵循的立案监督权。立法应赋予人民检察院立案监督活动中相应的职权主要有:1、调查权,即有权调取和审查立案主体的案卷材料,有权审查立案主体的立案、不立案和撤案决定书,有权对刑事立案活动中的违法行为作进一步了解、调查与核实。2、备案审查权,即有权审查立案主体办理各类刑事案件受案、立案、破案的登记表册。3、决定权,即有权作出变更刑事立案主体应当立案而不立案的决定,有权作出变更刑事立案主体不应当立案而立案的决定,有权作出变更刑事立案主体的违法立案程序的决定,刑事立案主体在接到决定书后应当遵照执行。4、处罚建议权,即发现立案主体工作人员在立案活动中存在违法行为时,在发出纠正违法通知进行纠正后,对方仍然拒不改正的,人民检察院有权依照监督处罚程序,发出处理相关办案人员的建议权。5、对普通刑事案件一定的侦查权。在刑事立案监督活动中,对应当立案而不立案的,检察机关向公安机关发出应当立案通知书后,公安机关仍不立案或虽然立案但消极侦查的,检察机关应当有权自行侦查并要求公安机关给予相应的配合。

(三)健全立案监督的内部工作机制。建立刑事案件备案审查制度。公安机关对受案、决定立案或不立案、撤案的刑事案件应当及时将受案登记表、立案决定书、不立案决定书、撤案决定书报送同级检察机关负责刑事立案监督的部门,对决定不立案和撤案的案件,还应报送案件的卷宗和其他主要证据材料。检察机关负责立案监督的部门应将受案、决定立案案件的有关法律文书登记、编号、建档;对决定不立案和撤案的案件,通过审查上述备案材料(必要时可以进行调查核实),审核其不立案、撤案的理由是否成立。对其中确系应当立案侦查而作不立案处理的案件,应发送《立案通知书》,通知公安机关立案侦查;对撤案不当的案件,应发送《恢复立案通知书》,通知恢复立案。

建立案件跟踪催办制度。检察机关对于已发出上述《立案通知书》、《恢复立案通知书》及各种纠正意见的案件,应限定具体的执行期限,并派员跟踪监督落实情况,催办执行结果。建立案件复查制度。检察机关对同级公安机关受案至侦察阶段的各类案件应组织人员定期、不定期地进行复查。其方法是,将公安机关的备案材料、群众来信来访材料与公安机关的受案登记材料相对照,从中发现漏报的各类案件。发现漏报案件后,应及时提出纠正意见,并对案件进行登记。对于有问题的案件,按上述第一项制度中的有关程序、规定办理即可。建立立案监督部门自行立案侦查的强制性监督制度。检察机关针对已向公安机关发出立案和恢复立案通知,及责令侦办的各类案件,其限定的执行期限已至,公安机关仍拒不执行的,应对案件直接立案侦查,并移交审查起诉,以纠正其违法决定,维护法律的尊严。

在民事行政立案监督案件中,由于以当事人为主要的诉讼参与主体,故检察机关不宜主动介入,应当以当事人的请求来启动立案监督程序。同时我国法律规定当事人对法院不予受理的裁定或管辖权异议的裁定可以提出上诉,所以检察机关对法院的民事行政立案监督应以抗诉方式启动审判监督程序进行。

我国有关立案监督的立法规定虽然存在不完备之处,但瑕不掩玉,仍然对我国立法监督起到了重要作用,随着社会的进步,法治也在不断深化,我国有关立案监督的法律规定必将更加科学合理。




【作者简介】
高忠祥,单位为山东省宁津县人民检察院。
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